Allocution de Christian Cambon Conférence de presse sur l’AFD 25 mai 2011

Mesdames, Messieurs,

Si nous sommes ici ce matin, c’est pour plusieurs raisons. C’est d’abord parce que le Parlement a souhaité être consulté sur le contrat d’objectifs et de moyens de l’AFD.

Nous sortons d’une période où la coopération à l’image de la politique africaine était le monopole de l’exécutif. Nous entrons dans une période qui aboutira, j’en suis convaincu, à ce que le Parlement adopte, à échéance régulière, une loi de programmation sur la coopération, comme c’est le cas dans de nombreux pays d’Europe.

C’est une évolution institutionnelle, c’est aussi l’effet de la mondialisation. Nous partageons avec nombre d’élus et de citoyens le sentiment que le sort des pays du Sud et du Nord est de plus en plus étroitement liés. Or la coopération, c’est la gestion de ces relations Nord/Sud.

L’AFD est, depuis la disparition du ministère de la coopération, l’opérateur pivot de la coopération française. Examiner son contrat d’objectifs et de moyens, c’est pour nous examiner le versant opérationnel d’une stratégie de coopération, que nous avions débattue en séance publique en novembre dernier au Sénat.

Pour préparer ce rapport, nous avons effectué plusieurs missions sur le terrain, l’année dernière au Mali, cette année en Inde. Nous avons effectué de nombreuses auditions depuis plusieurs mois de façon à bien comprendre l’action d’un établissement singulier, aux multiples facettes.
Si nous sommes ici ce matin, c’est aussi parce que la coopération française et l’AFD sont rentrées dans une période charnière.
Alors même que la situation de nos finances publiques se détériore, cette politique de coopération est de plus en plus sollicitée.

Je citerai trois exemples :

  • l’accompagnement du printemps arabe : c’est un défi majeur : ces révolutions démocratiques ne doivent pas échouer, faute de développement économique et social. Nous devons les accompagner. Nous, l’Europe, la communauté internationale. L’Amérique d’Obama ne s’y trompe pas. Il suffit d’écouter le discours de jeudi dernier ;
  • le Sahel ensuite : nous ne pouvons pas laisser cette région s’enfoncer dans le sous-développement et devenir une zone de non-droit. C’est leur intérêt, c’est notre intérêt. En ce sens, la politique de coopération est, avec notre diplomatie et notre politique de défense, une contribution essentielle des pouvoirs publics à un monde plus sûr ;
  • l’Afrique enfin, qui devra faire face, d’ici 2050, au défi du doublement de sa population. La croissance de ce continent est déjà très dynamique, elle devra être à la hauteur d’un défi démographique, économique, alimentaire et environnemental majeur. Le développement de ce continent de 1,8 milliard d’habitants en 2050, c’est-à-dire plus que la Chine ou l’Inde, c’est avant tout l’affaire des Africains, mais cela risque, si la croissance n’est pas au rendez-vous, d’être, du fait des flux migratoires, aussi la nôtre. Qu’on soit clair, l’aide au développement n’est pas en mesure de générer de la croissance économique à l’échelle d’un continent, ni de remplacer des politiques nationales inappropriées. Mais elle peut susciter, accompagner et orienter des dynamiques locales. Sur ces géographies-là, sur ces sujets-là, la France a un rôle à jouer, une responsabilité liée à la géographie, tout autant qu’à l’histoire.
    C’est aussi une période charnière parce que les contradictions entre les ambitions de la politique de coopération française et ses moyens sont de plus en plus visibles.

L’aide publique française demeure officiellement une des coopérations les plus importantes au monde. Mais nous avons pu constater au fil de nos travaux combien cette grandeur était mesurée par un thermomètre largement faussé. Sur le terrain, nous avons été frappés de voir que, dans certains pays francophones d’Afrique subsaharienne, la France était aujourd’hui loin derrière les Pays-Bas ou le Canada, sans parler de la Chine. La coopération française, c’est malheureusement de plus en plus : les ambitions des Etats-Unis avec le budget du Danemark. Contrairement aux Anglais, nous n’atteindrons pas les 0,7 % en 2015. Nos moyens sont limités, nous souhaitons être partout et, de ce fait, il nous arrive même, dans certains pays, d’être derrière le Danemark.
Moment charnière parce que nous sortons d’une période, comme l’a souligné la « revue à mi-parcours » de l’OCDE en septembre dernier, où la France a déséquilibré son aide au développement en faveur du multilatéral, laissant peu de marge de manœuvre à l’aide bilatérale dont l’AFD est le fer de lance.

Voilà le cadre, venons-en au contrat qui doit fixer les objectifs et les moyens de l’AFD pour les trois ans à venir. Vous le trouverez en annexe du rapport. Nous avons fait une trentaine d’observations dont une dizaine de demandes de modifications. Je ne vais pas les citer toutes, elles vous ont été distribuées, mais je répondrai volontiers à vos questions.

Pour ce qui est des objectifs généraux et géographiques assignés à l’AFD. Ils sont en tout point conformes à ceux de la stratégie française de développement que nous avions approuvée l’année dernière.
Ils se traduisent notamment par la volonté de consacrer 60 % de l’effort financier de l’Etat à l’Afrique subsaharienne, 20 % aux pays méditerranéens, 10 % aux pays émergents. Il est également prévu de consacrer 50 % des dons aux 14 pays prioritaires.

Ce cadrage budgétaire constitue un bon équilibre entre nos priorités et l’état de développement respectif des différentes zones. Il confirme la stratégie mondiale de l’AFD, mais encadre le coût sur fonds publics des interventions dans les pays émergents. Il consacre la priorité de l’effort budgétaire à l’Afrique et en particulier à l’Afrique subsaharienne.
Le cadrage général nous convient, mais quand on rentre un peu plus dans le détail, plusieurs observations doivent être faites.

S’agissant des priorités géographiques, la première est que l’augmentation du taux de concentration sur l’Afrique est inversement proportionnelle aux moyens disponibles en subventions. Il faut bien voir que les montants effectivement disponibles pour les 14 pays prioritaires sont de plus en plus limités.

On parle ici de 158 millions d’euros en 2009, soit un peu plus de 10 millions, par pays, par an. Rapportés aux 10 milliards d’APD déclarés par la France à l’OCDE, c’est un millième. C’est donc une priorité toute relative.
La deuxième est que la priorité accordée à l’Afrique dans son ensemble en matière d’engagements, c’est-à-dire prêts et dons, se traduit, de fait, en matière de prêts, par des engagements dans les zones les plus prospères de l’Afrique, c’est-à-dire là où l’AFD trouve des contreparties solvables, en gros, dans l’Afrique émergente anglophone, en Afrique du Sud ou au Nigeria.
Pour contourner cet obstacle, l’AFD a développé des prêts dits « non souverains » aux collectivités territoriales et aux entreprises publiques. La croissance africaine a besoin de financements, l’AFD doit y contribuer. Mais il faudra, comme dans beaucoup de domaines, doser l’ambition et la prudence et trouver un bon mixte entre les dons et les prêts. La croissance des prêts comporte des risques, à la fois pour l’AFD et pour les pays en question, si elle conduit de nouveau à un surendettement.

S’agissant de la Méditerranée, l’accompagnement de la transition démocratique en Tunisie et en Égypte, et peut-être demain en Libye ou en Syrie, doit conduire à augmenter les interventions de l’AFD dans ces pays. La situation en Tunisie a déjà entraîné un nouveau prêt de 350 millions à l’Etat tunisien. C’est évidemment un enjeu important, qui conduira sans doute l’AFD à dépasser le cadre des 20 % fixés par le contrat.

S’agissant maintenant des objectifs sectoriels, notre appréciation est plus mesurée. Si les priorités décrites sont très larges, elles sont accompagnées d’indicateurs de concentration très ciblés sur deux secteurs, la santé et l’éducation, et, accessoirement, sur un troisième secteur, l’agriculture.

S’agissant de l’agriculture, nous ne pouvons qu’approuver cette priorité qui a longtemps été délaissée. L’Afrique aura besoin d’une nouvelle révolution verte pour faire face au doublement de sa population d’ici 2050. L’enjeu en matière de sécurité alimentaire est considérable. Le 21è siècle ne doit pas donner raison à Malthus !

En revanche, nous sommes un peu plus réservés sur la surconcentration des subventions sur les secteurs de la santé et de l’éducation. En soi, ces deux secteurs sont évidemment légitimes. Il s’agit d’enjeux majeurs pour le développement, cela ne fait aucun doute. Ils bénéficient déjà de financements multilatéraux importants. En revanche, quand on analyse de façon approfondie les différents chiffres, on s’aperçoit que les taux de concentration proposés vont conduire à ne faire, en Afrique subsaharienne, que de la santé et de l’éducation. Or, du point de vue de la méthode, on rentre dans une logique d’offre qui est contestable.

Lors des conférences sur l’efficacité de l’aide, la France s’est engagée, à partir des besoins exprimés par nos partenaires, à ne pas leur imposer nos priorités. Ici on risque de définir deux priorités pour l’ensemble de la zone sans prendre en compte ni la diversité des besoins, ni la diversité de nos compétences dans les différents secteurs. Il existe des besoins et des compétences dans le domaine de l’eau, de l’urbanisme, qui sont reconnus et qui risquent d’être exclus par cette nouvelle répartition.
Nous avons demandé à ce que les critères de concentration soient assouplis et que les principes de l’efficacité de l’aide : l’appropriation, l’alignement et l’harmonisation soient rappelés dans le contrat.
J’en viens aux objectifs en matière d’évaluation.

On a constaté dans ce domaine un recul qui nous paraît très contestable. Dans le plan d’orientation stratégique de 2003, il était prévu qu’à l’horizon 2010, 100 % des projets dans les pays étrangers fassent l’objet d’une évaluation de leur impact a posteriori. Il s’agit d’évaluer, quelques années après la finition du projet, son impact. Selon les cas, il s’agira du taux de raccordement des foyers aux réseaux d’eau potable, de production d’électricité ou d’alphabétisation des enfants ou encore de tonnes de carbone évitées etc.

L’évaluation des impacts est un élément essentiel pour rentrer dans une logique de résultat. Or, le contrat qui nous est soumis prévoit que seulement 33 % des projets devront faire l’objet d’une telle évaluation. Nous demandons à ce que cet objectif soit revu. On nous dit que c’est complexe. C’est vrai, mais la coopération au développement n’a pas le monopole de la complexité. Elle ne peut pas être la seule politique publique qui ne fait pas l’objet d’évaluation systématique. On nous dit, c’est cher. C’est vrai. Mais quand on dépense des centaines de millions pour une politique, on peut bien en dépenser un peu pour vérifier son impact.

Le contrat de l’AFD prévoit des indicateurs de moyens, dit comment cet établissement doit dépenser ses crédits, dans quelles zones, dans quels secteurs. Il ne fait pas référence à l’impact des projets financés par l’AFD. Nous vous proposons donc, en plus, que ce contrat intègre un objectif de suivi d’indicateurs de résultats d’impact.
J’en viens aux dispositions relatives à la maîtrise des coûts de fonctionnement.

Le contrat qui nous est soumis manifeste une volonté de maîtrise des coûts qui est dans l’air du temps. Si l’AFD n’est pas une administration d’Etat, ni un opérateur bénéficiant d’une subvention de fonctionnement, son activité est en partie dépendante des deniers publics. C’est donc à ce titre que l’Etat a souhaité introduire des indicateurs d’efficience. Je ne vais pas ici rentrer dans les détails très techniques. Figurent notamment un certain nombre de ratios financiers qui mettent en rapport les coûts de fonctionnement avec le niveau de l’activité. On peut discuter sur la question de savoir ce que signifie la rentabilité financière pour un établissement comme l’AFD avec ses nombreuses casquettes, mais la démarche ne nous semble pas illégitime.

En revanche, la direction du budget a insisté pour introduire un encadrement des effectifs et des frais généraux en valeur absolue, ce qui nous semble en soi une démarche contraire à l’autonomie dont devrait bénéficier l’AFD pour atteindre ces objectifs. On a un établissement dont l’essentiel des ressources provient des marchés, qui dégage un résultat positif, et à qui l’on fixe des plafonds sans prendre en compte son niveau d’activité. Il nous semblerait plus pertinent de fixer des objectifs, même en termes de marges, plutôt que des normes en valeur absolue qui sont forcément arbitraires. Nous avons demandé à ce que les ratios prennent en compte le niveau d’activité de l’AFD.